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收容第三季--黄海波嫖娼案看收容教育制度的存废?

孙志刚以生命代价让《收容遣送制度》废除了;由上访妈妈唐慧的控告让劳教制度废除了,黄海波案能否成为一个撬动收容教育制度终结的一个杠杆?

    黄海波因卖淫嫖娼被收容教育6个月的消息一出,立即引发网友热议,一些网友认为处罚太重。法律依据则是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,“可以”由公安机关决定收容教育,收容教育期为六个月至两年。“收容教育”诞生于1991年,当时的全国人大常委会公布的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》规定:“对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”随后在1993年,国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》规定:“对卖淫、嫖娼人员,除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定处罚外,对尚不够实行劳动教养的,可以由公安机关决定收容教育。”
    收容教育的期限是六个月至二年,并且是将卖淫、嫖娼人员置身于特定场所强制劳动,这明显是限制人身自由的措施。《立法法》规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是法律,随着《立法法》的出台,这一规定理应失效。

    2003年“孙志刚事件”后,“收容遣送”告别了历史舞台。不料,已无合法身份的“收容教育”却还好好地活着。

    54日,一封包含108人联名的建议信,被寄往全国人大常委会,建议废止有关收容教育的法律规定。联名者包括全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖、北京大学法学院教授张千帆等学者、律师和妇女权利工作者等。建议信认为,收容教育由公安机关决定和执行,没有检察院和法院的介入,与《宪法》精神相违背,且违反了《立法法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等上位法,建议废止有关收容教育的法律规定。《立法法》第八条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚相关事项只能制定法律;《行政处罚法》第九条规定,限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。联名者们认为,规定收容教育制度的《办法》属于行政法规,而非由全国人大通过的法律,不应具有规定限制人身自由的处罚的效力。即使制定该行政法规得到了全国人大的授权,但那依然只是全国人大的一个《决定》,而不是法律。另一方面,我国2006年实施的《治安管理处罚法》已经对卖淫嫖娼的处罚作出了规定。卖淫嫖娼行为,由《治安管理处罚法》调整就可以了;如果构成犯罪的,还有《刑法》调整,收容教育制度在法律体系上已无继续存在的必要。

    这里还有一个问题。即使我们在此制度尚未废除之前想继续执行,其实也是站不住脚的。因为对卖淫、嫖娼人员收容教育依据的就是该办法第七条:“对卖淫、嫖娼人员,除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条的规定处罚外,对尚不够实行劳动教养的,可以由公安机关决定收容教育”。那么,在20131228日已经废除了“劳教”制度,那么,以“尚不够实行劳动教养”为基础的“收容教育”还有其存在的法律依据吗?

    这里还有一个悖论:既然《治安管理处罚法》和《刑法》都规定了对卖淫嫖娼的惩处,却为何在法律之外再来一个行政法规?为何不修改这两部法律使之衔接起来?

    今年2月,广州市政协副主席、广州市中级人民法院副院长余明永透露,他今年向广州市政协提交了一份提案,建议广州在全国率先停止适用收容教育制度。44日,妇女权利工作者赵思乐向省级行政区的政府和公安部门要求公开收容教育制度情况,江西省公安厅答复,该省公安机关一直未设立卖淫人员收容教育所。因为200631日起实施的《治安管理处罚法》中没有了收容教育这一处罚手段,故当日以后,江西省公安机关没有再对卖淫嫖娼人员实施收容教育。可见,废除收容教育制度势在必行,只在早晚,我们必须加快这个进程。

    收容教育的期限是六个月至二年,并且是将卖淫、嫖娼人员置身于特定场所强制劳动,这明显是限制人身自由的措施。2000年颁布的《立法法》规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。1991年的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是法律,其限制人身自由的规定,与《立法法》的上述规定相冲突,随着《立法法》的出台,这一规定理应失效。而且,《立法法》还规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此,国务院于1993年制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也与《立法法》相冲突,也理应自然失效。

    不仅如此,收容教育制度与2005年颁布的《治安管理处罚法》也相冲突。《治安管理处罚法》规定:“卖淫、嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”这充分说明,法律对于卖淫、嫖娼的处罚仅限于罚款与拘留,并不包括“收容教育”。无论是《关于严禁卖淫嫖娼的决定》还是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》都不能违背法律的规定,再行对卖淫、嫖娼人员加重处罚。而且,对卖淫、嫖娼人员除了罚款、拘留外再进行“收容教育”,也违背了行政法的“一事不两罚”的原则,是两重处罚。对于同一件事情,进行两次处罚,并且后一处罚没有任何法律依据,“收容教育”情何以堪?

    从法理上讲,无论是卖淫还是嫖娼,尽管违背了公序良俗,在道德上应当谴责,法律也规定要进行处罚,但毕竟,这种行为是属于“无受害人的违法行为”,没有对他人、社会造成直接和重大的影响,动辄对他们处以长达六个月至二年限制人身自由的收容教育,这明显罚过于罪、罪刑不相当。要知道,即使是构成犯罪的故意伤害,如果致使他人轻伤,那也只须处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,而且实践中往往判处缓刑。难道两个不道德的男女进行了一个以金钱为媒介的性交易,社会危害性会超过故意伤害他人身体的犯罪行为?

    而且,由于收容教育是由公安机关自行决定,并不需要司法审查,权力无法得到有效监督,阳光无法透入。因此,它对公民权利造成了巨大威胁,随时可能吞噬公民的人身自由,而给个别不法警察带来发财机会。最近,在网上风行一篇《捞一个“嫖客”的经历》的博客文章便透露出了其中的猫腻,作者称,他的一位朋友在某地嫖娼被抓,为了将他捞出来,作者经过曲折经历,终于在花费了12万多元后,在某收容教育所将朋友带出来。我们无从知晓此事真假,但是,从诸多网友跟帖表示也有过类似经历可以看出,“收容教育”成为个别警察敛财的工具当不是空穴来风。事实上,不合理的制度加上程序上的不健全,迟早会成为某些掌权者的牟利工具。

    当初国务院共颁布了《收容遣送制度》《劳动教养制度》和《收容教育制度》三个行政法规,现在,孙志刚以生命代价让《收容遣送制度》废除了;由上访妈妈唐慧的控告让劳教制度废除了,黄海波案能否成为一个撬动收容教育制度终结的一个杠杆?希望全体司法界的人士、法律专家学者和人民群众一起携手,早日促成全国人大废除同样违法的收容教育制度。我们期待,收容教育也尽快寿终正寝。